城市规划法（规划修改造成土地闲置的常见情形及风险防范）
规划修改造成土地闲置的常见情形及风险防范 来源：建纬律师 作者：柯磊 邹翊
引言
国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据，对城乡发展发挥着重要的战略引领和刚性管控作用。国土空间规划的每一次修改，最终都将传导到具体的开发保护建设活动上，从而影响土地资源的使用状态。在规划修改的传导过程中，土地使用权人可能因原规划条件不符合新的规划要求而无法进行规划报建，影响开发建设活动的继续开展，从而造成土地闲置。本文拟对规划修改造成土地闲置的常见情形进行简要分析，以供参考。
一、闲置土地的认定标准
根据《土地管理法》第三十八条、《城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第二条，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地也可以认定为闲置土地。
图1：闲置土地的认定标准
根据上述规定，本文探讨的闲置土地限于城市规划区内的国有建设用地。
二、规划修改造成土地闲置的作用机制
根据《闲置土地处置办法》的规定，造成土地闲置的原因有以下两类：
国有建设用地使用权人自身原因造成的。国有建设用地使用权人未按规定时间动工开发建设满一年以上的；已经动工建设，但开发建设用地面积或者已投资额不满足前述标准，又中止开发满一年的。
政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的。主要包括：未按约定、规定交付土地的；规划依法修改的；国家出台相关政策需要修改规划和建设条件的；因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；因军事管制、文物保护等无法动工开发的；政府、政府有关部门的其他行为。
规划修改即属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形之一。规划修改造成土地闲置具体是由于土地利用总体规划、城乡规划（现统一为国土空间规划）的修改，造成建设用地使用权人无法按照约定、规定的用途、规划和建设条件进行开发，从而造成土地闲置。
图2：规划修改造成土地闲置的作用机制
三、规划修改造成土地闲置的常见情形
《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，详细规划是国土空间规划体系中对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。
图3：现行国土空间规划体系中的五级三类
《城乡规划法》第三十七条，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。《城乡规划法》第三十八条，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
由此可知，在国土空间规划体系中，详细规划（对应原城乡规划体系中的控制性详细规划，为区别于修建性详细规划，以下称控制性详细规划）对于土地使用状态的影响最为直接，一旦控制性详细规划发生调整，相应地块的规划条件也随之改变。此时，建设单位再以土地出让合同（或划拨决定书）中载明的规划条件申请规划报建，则将因不符合新的规划条件而无法获得批准。
本文根据与控制性详细规划直接相关的规划条件是否发生变化为区分，将实践中规划修改造成土地闲置的情形分为以下两类。
1、规划条件变化，直接造成土地闲置
实践中，因控制性详细规划修改引起地块规划条件变化，从而造成土地闲置的情形相对常见，主要有以下类型：
（1）新的控制性详细规划尚未出台，无法明确规划条件
建设单位取得土地使用权证书时，地块规划条件明确，具备开发条件。但因特定地段/街区塑造等原因，原地块遭到分割，而分割后的地块因新的控制性详细规划尚未出台，无法明确规划条件，无法进行报建，造成土地闲置。
（2）土地尚未依照约定、规定交付，期间修改控制性详细规划
实践中，因一些土地未能达到约定、规定的交付标准，造成动工开发滞后。典型的如土地征迁工作尚未完全完成，建设单位虽已办理土地交付手续，但因土地的征迁问题未得到解决，建设单位未能实际占有土地。在此期间，因城市发展需要，需修改控制性详细规划，导致规划条件发生变化，即使此时土地已达到交付标准，建设单位也因无法按照原规划条件进行报建，而造成土地闲置。
2、规划条件未发生变化，间接造成土地闲置
与规划条件直接相关的控制性详细规划未直接发生变化，但一些因素的出现，产生规划条件可能变化的预期，建设单位无法正常开展报建。
（1）上位规划的强制性内容发生变化
因出现特殊情况，上位规划的强制性内容，尤其是涉及环境保护、自然与文化遗产保护、公共安全等方面的强制性内容发生变化，虽并不直接导致原有规划条件的必然无效，但可以预见该类变动将会造成控制性详细规划的相应修改，建设用地存在用地性质发生根本性改变的可能。上位规划的强制性内容发生变化，导致上位规划需进行局部修改并向下传导。在此期间，建设单位如依据土地出让合同（或划拨决定书）等材料申请办理报建等手续，规划管理部门很可能以规划指标尚不确定等为由不予批准，从而造成土地闲置。
（2）国家级/省级新城新区等各类综合功能区的设立
新城新区是推动国民经济和社会发展的重要空间载体，承担着重大发展和改革开放战略任务。新城新区的设立通常会对区域内原有规划带来一定的冲击，为实现战略目标，原有规划通常需进行相应修改，以符合战略意图。但新规划从编制到实施再到传导至下位规划，往往需要较长的时间。在此期间，建设单位如依据土地出让合同（或划拨决定书）申请办理报建等手续，规划管理部门很可能以该区域暂停规划报建审批工作等为由不予批准，从而造成土地闲置。
四、规划修改造成土地闲置的风险防范
国土空间规划体系的建立进一步提高了规划的科学性，强化了规划的权威性，要求“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更”，但同时也提出建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。可见，国土空间规划是在实施中进行动态调整完善的。因此，在开发建设活动中，建设单位应有意识地提高预见性，防范规划修改造成土地闲置的风险。
1、获取土地前需对国家、省、市重大战略部署，国民经济与社会发展规划和2035远景目标，省、市、县国土空间总体规划，重大专项规划，城市设计方案等做充分的分析解读，并将分析结果与拟获取土地所属编制单元的控制性详细规划进行对比，分析上述重大战略部署、远景目标、上位规划是否传导至控制性详细规划中，现有的控制性详细规划是否有利于上述决策部署、目标愿景的落位。要特别留意控制性详细规划中明显与重大战略部署、远景目标、上位规划的要求相悖的部分。
2、获取土地时尽量争取净地交付，避免因征迁工作等原因导致各项工作滞后，确保获取土地后能够尽快报建，若遭遇土地现状交付，且未达到净地标准的，可以保留证据，以作为闲置土地认定及处置时的抗辩依据。
3、获取土地后保持对土地所属地段内各类型规划公示信息的关注，一旦出现可能的规划修改情形，应积极与规划部门沟通协调，合理表达诉求。对于确定要修改控制性详细规划的情形，要及时依据修改后的控制性详细规划积极向规划部门申请变更规划条件；对于因控制性详细规划的上位规划或新城新区设立等原因导致控制性详细规划和规划条件虽暂未修改，但后期必然会修改的情形，也应积极以原土地出让合同中载明的规划条件向规划部门申请报建，避免因自身未及时申请报建导致土地闲置。